¿Qué debe atender la constitución chilanga?

¡Ah, la carta magna de nuestra magna urbe! Está teniendo un nacimiento atropellado, por el escaso interés que generó en las urnas, por las sospechas de que puede convertirse en papel mojado incluso antes de nacer dada su condición subordinada frente a la Constitución de todos los mexicanos, por la compleja estructura que da cobijo a quienes deben redactarla, por la posible, probable tentación de armar nuevos entramados burocráticos a su amparo y –faltaba más– por la excesiva influencia que parece tener en su elaboración el Ejecutivo federal. Así, es momento de pensar qué debe atender y qué no, cuáles deben ser sus prioridades, de manera que el papel que va a guiar nuestros destinos nazca razonablemente seco.

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Temas a debate para una constitución ciudadana

Gabriel L. Negretto

Profesor-investigador de la División de Estudios Políticos del CIDE

El origen y composición de la asamblea constituyente responsable de adoptar una constitución para la ciudad de México fue objeto de muchos cuestionamientos iniciales desde el punto de vista de su legitimidad democrática. Sin minimizar estos planteos, no hay que perder de vista que, en el largo plazo, el potencial democratizador de una constitución no radica sólo en su génesis, sino en su contenido y aplicación. En este sentido, y de cara al futuro, lo principal está aún por hacerse a partir de que el Jefe de Gobierno entregó a la asamblea su proyecto de constitución. Este proyecto contiene varias propuestas que podrían expandir la ciudadanía y recuperar la confianza pública en las instituciones de la ciudad. Para que esto se logre en los hechos, sin embargo, los constituyentes tienen una ardua tarea por delante, pues deberán revisar, discutir y modificar a fondo muchos aspectos centrales de la propuesta. La constitución que se ha presentado es extensa y perfectible en casi todas sus partes, pero para los efectos de esta nota, me voy a detener solo en tres temas: protección de derechos, participación popular y representación.

Una rápida lectura del proyecto revela que el mismo fue pensado más como una carta de derechos ciudadanos y principios deseables de convivencia que como un instrumento efectivo de gobierno. La lista de derechos que contiene el proyecto es de las más amplias que se conozcan en cualquier texto constitucional, no sólo en México sino en el mundo. Más aún, estos derechos son exigibles judicialmente y a estos efectos la propuesta crea una serie de nuevos recursos legales, como la acción de protección efectiva de derechos. Estos instrumentos podrían servir para fortalecer los derechos ciudadanos en materia de seguridad personal o quizás evitar actos flagrantes de discriminación que el proyecto prohíbe en todas sus formas. Sin embargo, no es claro que se logre el mismo objetivo en el área de derechos sociales y económicos. La mayor parte de estos derechos están declarados de una manera muy genérica, no hay una asignación concreta de responsabilidades administrativas y legales de las autoridades de la ciudad y de las alcaldías para su cumplimento, y no se observan reglas específicas acerca de las prioridades presupuestarias para su realización. En ausencia de estas previsiones, los generosos derechos sociales que reconocería la nueva constitución, como el derecho "al más alto nivel de salud", no solo se convertirían en quimeras sino que también saturarían a la justicia de problemas que ésta no tiene la capacidad de resolver. Por otra parte, y como se ha demostrado en varios estudios sobre el tema, hacer exigibles derechos que las autoridades administrativas no quieren o no pueden hacer efectivos, tiende a beneficiar a las minorías que gozan de mayores recursos y conexiones para litigar eficazmente.

Otra novedad importante del proyecto es la incorporación de diversos mecanismos de participación popular, como la iniciativa ciudadana, el referéndum, el plebiscito, la consulta ciudadana, y la revocatoria de mandato. Para que estos mecanismos cumplan con su finalidad de incrementar la influencia y el control ciudadano sobre las decisiones de los representantes, su diseño debe lograr un difícil equilibro entre ser lo suficientemente accesibles para que la ciudadanía los pueda utilizar y lo suficientemente restrictivos para que no se conviertan en meros instrumentos de pugnas partidarias. En cuanto a su accesibilidad, el proyecto es muy generoso en ciertos aspectos, por ejemplo al permitir (en aparente contradicción con el artículo 122 reformado de la Constitución Federal) que los ciudadanos puedan pedir la votación de reformas constitucionales en un referendo. Por otro lado, sin embargo, no se establece la obligación de la legislatura de someter a votación popular reformas parciales importantes o la capacidad de los ciudadanos de peticionar una reforma total o la convocatoria de una constituyente en el futuro. En cuanto al abuso partidario de los mecanismos de participación, el caso más claro para el análisis es la revocatoria de mandato. La experiencia comparada muestra que para evitar este abuso se debe exigir revocatorias fundamentadas y distinguir claramente entre el porcentaje de votantes que pueden solicitarla, el umbral mínimo de participación para considerar válida la consulta, y el umbral mínimo de votos para que la decisión sea obligatoria. En el proyecto no se hace mención a la fundamentación de la revocatoria y sólo establece (luego de definir el porcentaje de firmas para peticionarla) que para que el resultado sea obligatorio se deben haber manifestado a favor de la convocatoria el mismo número de votos que obtuvo el representante en su elección inicial. En ningún punto se aclara qué base de participación total se requiere para considerar válida la consulta.

En materia de representación, y en consonancia con el creciente pluralismo partidario en la ciudad, el proyecto busca hacer más proporcional el sistema para elegir legisladores, exigiendo que se elijan por esta regla la mitad de la legislatura y no sólo un cuarenta por ciento de la misma, como era hasta el momento. Sin embargo, el sistema mantiene el mismo sesgo mayoritario que tenía en cuanto a la forma en que se adicionan las bancas obtenidas en los distritos plurinominales y no se prevé ninguna compensación para la disminución de asientos a distribuir por regla de proporcionalidad cuando un partido obtenga en los distritos uninominales un porcentaje de asientos desproporcionado en relación a sus votos totales. Tampoco se ha aprovechado la oportunidad para mejorar otros aspectos del sistema mixto vigente, como por ejemplo permitir que el votante tenga la libertad de votar de manera independiente los candidatos que se presentan en los distritos uninominales y las listas de partido que compiten en los plurinominales. Finalmente, en un contexto de creciente fragmentación partidaria, se mantiene la peligrosa regla de elegir al Jefe de Gobierno por mayoría relativa, en vez de adoptar alguna modalidad de umbral mínimo de votos con posible segunda vuelta.

Estos son solo algunos comentarios acerca de los muchos temas que requerirán una reflexión importante por parte de los constituyentes en los próximos meses. En sus manos está la posibilidad de que la nueva constitución de la ciudad de México pase ocupar un lugar más en el infinito cementerio de constituciones de papel o que sirva de armazón efectivo para una más vigorosa democracia local.